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時評
巴西外交政策調整下的金磚國家合作
2019-11-16 13:14:00

此為原文,修改后發表于《世界知識》2019年21期

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  巴西外交政策調整下的金磚國家合作

沈陳

一、巴西新政府的外交政策調整

    隨著博索納羅贏得巴西總統大選,巴西外交政策開始發生調整。博爾索納羅政府放棄了過去十年由勞工黨推行的南南合作、積極推動全球治理改革的外交方向,轉而著力改善與美國及其盟友的關系,對多邊合作亦持消極和懷疑態度。

    首先,把美國視為優先合作伙伴。就職以后,博爾索納羅打破傳統,把美國作為其任內首個出訪的國家。為顯示親美主張,巴西做出了給予美國游客免簽證、小麥進口免關稅配額、對美開放衛星發射基地等一系列單方面舉措。在兩國首腦的聯合宣言中,巴西“根據美方的建議,開始放棄WTO談判中的特殊和差別待遇”。作為回報,美國將指定巴西為“非北約主要盟國”(Major Non-NATO Ally)和支持巴西申請成為經濟合作與發展組織(OECD)成員國。

    其次,對多邊主義轉為消極和懷疑態度。在氣候談判上,博爾索納羅曾在競選期間暗示要退出巴黎氣候協定,盡管后來在退出立場上有所松動,但仍然以全球氣候治理有損巴西對亞馬遜雨林地帶的主權、自然保護區阻礙經濟發展為由,放棄了2019年全球氣候大會的主辦權。在貿易談判上,2019年2月WTO圍繞特殊和差別待遇的規則進行討論,巴西沒有選擇與中國、印度站在一起,而是同阿根廷、智利等9個拉美國家發表共同聲明,提出要“反思”發展議題與特殊和差別待遇之間的具體聯系。

    第三,依據西方自由民主原則推翻和重構地區合作機制。博爾索納羅政府按照西方自由民主原則進行劃線,主張將本地區的“非民主國家”剔除出現有的一體化組織,或者與志同道合國家一道建立新的地區組織。2019年 3月23日,巴西、阿根廷、智利等八個拉美國家在智利首都圣地亞哥簽署聲明,宣布創立名為“南美進步論壇”(PROSUR)的新組織,用以替代巴西前總統盧拉主導建立的南美國家聯盟。

    最后,降低貿易協定中的南南合作色彩。隨著多哈回合談判在知識產權規則、農業補貼等方面陷入僵局,巴西國內要求優先達成雙邊和地區貿易協定的呼聲上升。新政府提出將啟動靈活性高、經濟和技術價值大的雙邊貿易協定,并力爭加入有墨西哥、智利、秘魯等拉美國家參與的“全面、進步的太平洋伙伴關系協議”(TPCPP)。

    二、巴西外交調整不會阻礙金磚國家合作

    首先,金磚國家的議程是由共同利益而非共同意識形態決定的,巴西成為該集團的成員符合其區域和全球戰略需要。金磚國家合作建立在文化和制度多樣性的基礎上,旨在“闡明一種新的全球敘事,強調實體經濟重于金融,政策多樣性重于大國協調,國家政策空間重于外部約束,社會包容重于技術精英主義”。金磚國家包括兩個聯合國安理會成員和三個核大國,是巴西參與的份量最重的國家集團。如果貿然退出金磚國家,卻未能取得OECD等西方俱樂部的成員資格,這顯然會成為巴西外交的重大挫折。

    其次,金磚國家合作是巴西經濟收益率較高的外交實踐,在國內經濟持續低迷的背景下,巴西仍將延續與金磚國家特別是中國的經貿合作。2017年,中國是巴西第一大出口目的地、第一大進口來源國和第一大順差來源國。其中,巴西對華出口和中巴貿易總額兩項數據分別為480億美元和750億美元,均超過排名第二的美國和排名第三的阿根廷的總和。中國是巴西大豆、鐵礦石和肉類最重要的出口市場,農村問題核心小組、淡水河谷公司等利益集團亦在巴西政策中影響巨大,很難想象博爾索納羅會做出放棄中國市場的選擇。近段時間,博爾索納羅對華態度轉向溫和,在與中國駐巴西大使的會晤中稱贊中國是“一個偉大的合作伙伴”,與特朗普會晤后數小時后宣布將于2019年下半年訪問中國。

    最后,參與金磚國家合作與“讓巴西偉大起來”并不矛盾。從意識形態上看,博爾索納羅與特朗普的確具有相似之處。然而,從經濟層面來看,巴西與美國同為農業出口大國,兩國在大豆、牛肉、豬肉、雞肉等領域的國際市場中是對手而非伙伴。在博爾索納羅對美國的首訪中,特朗普拒絕給與巴西鋼鋁永久豁免,并未能解除對巴西生產的的糖和新鮮牛肉的限制。在巴西做出放棄特殊和差別待遇、對美國旅客免簽證等讓步以后,美國也僅僅做出支持巴西加入OECD和“全球入境計劃”(Global Entry Program)的姿態性聲明。即便未來能夠順利加入OECD等西方國家組織,巴西在其中扮演的角色也將是可有可無和無足輕重的,與其在金磚國家中的創始國地位不可同日而語。因此從理性角度出發,巴西與其完全將籌碼放到西方國家,不如繼續維持金磚國家成員資格,充當南北關系、中美關系、金磚國家與拉美地區的橋梁,顯然更有利于提升自身的國際地位。

    三、金磚國家合作機制的未來走向

    第一,巴西基本延續了南非于2018年確立的共同應對新工業革命的主題風格,強調金磚五國在科技創新領域的寫作。截至目前,巴西作為2019年金磚國家峰會的主席國,仍在按部就班地進行相關籌備工作。根據巴西公布的計劃,2019年合作的主題為“金磚國家:面向創新未來的經濟增長”,重點關注金融、健康、安全、科技創新、工商業等五大領域,并把加強科技創新合作、加強數字經濟合作、聯合打擊跨國犯罪、構建新開發銀行與金磚國家工商理事會的友好關系等列為優先事項。

    第二,中印是巴西不愿意退出金磚國家的主因,中印對新興經濟體和發展中國家的凝聚作用不可忽視。中國、印度是主要的資源需求國,俄羅斯、南非和巴西是重要的資源出口國,金磚國家具有一定的共生關系。隨著中國、印度等新興經濟體的崛起,巴西、南非等新興經濟體在技術、投資、市場等方面對金磚國家的依賴愈來愈大。金磚國家的成員國身份為巴西提供了直接、制度化地接觸中印等國領導人的機會,這對博爾索納羅來說顯然是一個難以尋找替代的優勢條件。

    第三,金磚國家不應刻意追求“全體一致”,理性看待成員國在某個問題上的分歧。本次峰會沒有將國際金融體系改革、多邊貿易談判、氣候大會等全球議題列入重點領域,這反映出巴西在不放棄新興經濟體和發展中國家身份的前提下,在全球治理問題上與其他四國的立場出現分化。值得注意的是,過去也出現過金磚國家非全員參與政策協調的情況,例如在全球氣候治理中,除了俄羅斯以外,其他四個金磚國家組成了基礎四國。另外,關于推薦IMF總裁和世界銀行行長的人選問題五國也未能取得共識。

    第四,金磚國家合作是一個開放的國際組織,幾乎每年都會有國家主動申請加入,金磚國家應加緊考慮擴員問題,金磚擴員是判斷金磚機制彈性和創新性的重要標志。從長遠的角度看,組織成員的擴大或者調整組織發展不可回避的問題。這首先是因為金磚機制在精神和構成上都表現為一個對開放型的國際組織,擴員有助于擴大組織的國際影響力;其次,南非的加入為其他國家加入提供了榜樣;最后,隨著金磚國家的順利發展,其他國家加入的興趣隨之增長,不應長時間忽視這種要求。這不僅有助于增強金磚國家的組織活力,還可以對沖可能出現的成員國退出等不利情況。

    第五,金磚機制化建設仍是一項重要的長期工作。金磚與任何國際組織一樣,金磚國家機制的成長是由一個非正式到正式、由低級到高級、由簡單到復雜、由幼稚到成熟的過程。金磚機制合作十年的實踐表明,“開放、包容、合作、共贏”的金磚精神是正確和符合實際的,金磚合作機制業已成為改革和維護國際秩序的中堅力量,成員國的政府更迭沒有導致組織瓦解,該組織仍有很強的行動能力和發展潛力。當然,金磚合作機制僅僅處于起始階段,仍面臨治理結構不完善、組織能力較弱等困境是客觀存在的,只有不斷改革和完善五國合作模式,才能適應時代的要求,更快更好地實現各國的共同發展。  

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